Neues Kinder- und Jugendheimgesetz: «Wir haben es mit einem Paradigmenwechsel zu tun»
Seit Anfang Jahr regelt ein neues Gesetz, wie die Fremdplatzierung von Kindern und Jugendlichen im Kanton Zürich finanziert und organisiert wird. Das war dringend nötig, sagen Fachpersonen.
Interview: Regula Freuler
Seit dem 1. Januar 2022 ist im Kanton Zürich das neue Kinder- und Jugendheimgesetz, kurz KJG, in Kraft. Was verändert sich damit?
André Woodtli: Wir haben es mit einem Paradigmenwechsel zu tun. Das alte Gesetz, das seit 1962 galt, war ein Finanzierungsgesetz. Jetzt haben wir mit dem KJG ein Gesetz, das die Gewährleistung eines kantonalen Leistungsangebots regelt, also das, was man einen Service public nennen kann.
Was bedeutet das konkret?
Woodtli: Der Kanton hat einen ganz neuen Auftrag bekommen, nämlich die Sicherstellung von allen ergänzenden Hilfen zur Erziehung für Kinder, Jugendliche und Familien. Das Gesetz regelt Heimpflege, Familienpflege, Dienstleistungsangebote in der Familienpflege – sogenannte DAF – und sozialpädagogische Familienhilfe. Der Kanton klärt den Bedarf, erstellt also eine Gesamtplanung und bestellt die entsprechenden Leistungen. Und diese müssen von vergleichbarer Qualität sein.
«Wir bekommen die Folgen der Corona-Krisenbewältigung voll zu spüren.»
André Woodtli, seit 2008 Leiter des Amtes für Jugend und Berufsberatung (AJB) im Kanton Zürich, das für die ausserschulische Bildung und den Kindesschut zuständig ist
Daniela Reimer: Da das AJB, das kantonale Amt für Jugend und Berufsberatung, auch eine Reihe von Qualitätskontrollen und auch die Bewilligung der Pflegeverhältnisse übernimmt, besteht die Hoffnung, dass dies zu einem Professionalisierungsschub führt.
Gabriel: Das alte Gesetz setzte zum Teil falsche ökonomische Anreize, die immer wieder das übersteuerten, was aus fachlicher Sicht richtig und nötig gewesen wäre. Das neue Gesetz installiert nun eine fachliche Steuerung.
Bestand darüber während der langen Vernehmlassung stets Konsens?
Thomas Gabriel: Leider nein. Als Mitglied der kantonalen Jugendhilfekommission erlebte ich immer wieder Diskussionen über die Finanzierbarkeit von Massnahmen, vor allem wenn es um hohe Standards an Professionalisierung ging.
Welche Kostenfolgen hat das Gesetz?
Woodtli: Es war nie ein Sparauftrag mit dem KJG verbunden. Der Auftrag lautete, Kostenneutralität zu wahren. Weil die Kosten nicht vollständig transparent waren, bleibt es sehr komplex, die finanzielle Ausgangslage zu definieren. Es war die politische Absicht, die Kostenverteilung leicht zugunsten der Gemeinden zu verschieben. Im neuen System übernimmt der Kanton 40 Prozent und alle Gemeinden zusammen übernehmen 60 Prozent der Kosten. Zudem ist eine Reihe behördlicher Aufgaben an den Kanton gegangen.
Was heisst das in Zahlen ausgedrückt?
Woodtli: Weil der Kanton viele neue Aufgaben bewältigen muss, sind nun rund fünfmal so viele Mitarbeitende in diesem Bereich tätig. Die Gesamtkosten sind bedarfsabhängig. Wie sich das entwickelt, kann man nicht genau voraussagen, denn da ergibt sich gerade eine völlig ungeplante Situation.
Sie sprechen von der Corona-Pandemie?
Woodtli: So ist es. Wir bekommen die Folgen der Krisenbewältigung voll zu spüren. Bei fast allen Leistungen des AJB verzeichnen wir rund 25 Prozent mehr Inanspruchnahmen als vor Corona im Jahr 2019. Das heisst: 25 Prozent mehr Stipendiengesuche, mehr Kindesschutzabklärungen, mehr schwere Kindesschutzfälle, mehr Alimentenhilfegesuche.
Trotz aller Verbesserungen gibt es auch Kritik am neuen Gesetz, vor allem von den DAF. Bis anhin hatten sie eine Tagespauschale, neu müssen sie nach Stunden beziehungsweise konkret erbrachten Leistungen abrechnen. Warum?
Woodtli: Das ist richtig: Die Dienstleistungsanbietenden in der Familienpflege müssen erstmals Kosten und Leistungen transparent machen. DAF gibt es seit den 1990er-Jahren, als Alternative zu Heimplatzierungen. Für diese Dienstleistungen gab es lange Zeit weder eine Bewilligungspflicht noch eine Aufsicht. Auch fehlt bis heute eine Kostentransparenz. Das ändert sich jetzt mit dem neuen Gesetz ganz grundsätzlich. Eine so grosse Umstellung kann verständlicherweise zu einem gewissen Unmut führen.
Reimer: Wir hören aus der Praxis, dass sich viele DAF schlechter gestellt fühlen. Zum Unmut kommen Existenzängste hinzu. Der administrative Aufwand erhöht sich deutlich.
«In den nächsten Jahren muss die Herkunftselternarbeit mehr in den Fokus rücken.»
Daniela Reimer ist Professorin am Institut für Kindheit, Jugend und Familie
Ist das neue KJG auch ein Misstrauensvotum gegenüber den DAF?
Woodtli: Der Kanton ist neu für die Abgeltung zuständig und regelt diese auch zum ersten Mal. Bei der Abgeltung geht es auch stets um Qualität. Das ist der Grund für die angestrebte Transparenz. Konkret: Wir wollen wissen, ob auch in abgelegenen Tälern die Gastfamilien gut erreicht werden können – und wie und wie oft sie erreicht werden.
Gabriel: Die «United Nations Guidelines for the Alternative Care of Children» empfehlen, dass man mit der Kinder- und Jugendhilfe kein Geld verdienen sollte. Natürlich muss professionelle Arbeit adäquat entlöhnt werden, aber man muss sicherstellen, dass das Geld nicht in organisationalen Strukturen versickert.
Reimer: Dennoch müssen Innovationen möglich bleiben. Wird es finanziell eng, fehlt der Spielraum dafür.
Woodtli: Das haben wir berücksichtigt. Darum enthält das neue Gesetz auch einen Subventionsartikel. Wir können Entwicklungsvorhaben damit zusätzlich finanzieren.
Reimer: Aber vieles von dem, was die DAF bisher geleistet haben, wird laut ihren Angaben nicht mehr bezahlt.
Woodtli: Die DAF haben zwei Leistungsaufträge. Der eine ist ihre Vermittlungstätigkeit. Dafür bekommen sie weiterhin eine Pauschale, welche die konzeptionell beschriebenen Leistungen abgelten wird. Das kann auch die Aufgaben als Arbeitgeber umfassen, beispielsweise Mitarbeitenden- und Qualifikationsgespräche. Der zweite Auftrag ist die Begleitung von Familien. Dafür ist ein Standardtarif von 150 Franken pro Stunde vorgesehen.
Ist das Volumen der Begleitung gedeckelt?
Woodtli: Nein, es wird vorab geklärt, wie viele Stunden es braucht. Dieser Bedarf wird je nachdem und nach Rücksprache angepasst. Aber auch hier: Es gibt keine Carte Blanche mehr. Und das ist richtig so. Jeder Berater und jede Supervisorin muss die wirklich geleisteten Stunden auch abrechnen.
So viel zur Kontrolle der Leistungserbringer. Wie messen Sie die Tauglichkeit und die Wirksamkeit des neuen Gesetzes beziehungsweise die Leistungen jener, die es umsetzen, also des AJB?
Woodtli: Wir sind daran, dies aufzubauen. Es gibt auf verschiedenen Stufen Controlling- und Evaluationsfragen. Man kann sowohl das Gesetz selbst evaluieren wie auch die einzelnen Leistungsvereinbarungsprozesse. Zudem machen wir ein systematisches Umsetzungscontrolling für alle beteiligten Akteurinnen und Akteure. Welche Faktoren sollten bei einer Qualitätskontrolle beachtet werden?
Gabriel: Es braucht fachlich abgestimmte und abgesicherte Maximen der Angebotsentwicklung. Man muss das System resilient machen dagegen, dass es nur von fachfremden Kriterien gesteuert wird. Dazu gehören nicht nur die bereits erwähnten ökonomischen Kriterien, sondern auch ideologische.
«Man muss das System resilient machen gegen ökonomische und ideologische Kriterien.»
Thomas Gabriel leitet das Institut für Kindheit, Jugend und Familie und forscht zu Kinder- und Jugendhilfe, Pflegekinderwesen und Adoption
Zum Beispiel?
Reimer: Lange galt der Ansatz: ambulant vor stationär. Nicht nur, aber auch aus Kostengründen hat man eine Art Ideologie produziert. Man hat in einer Angebotskaskade gedacht. Das ist problematisch. Hier kann man von internationalen Erfahrungen profitieren. In Deutschland hat etwa der Ausbau der ambulanten Massnahmen nicht dazu geführt, dass stationäre Massnahmen abgenommen haben, sondern dazu, dass bestimmte junge Menschen zu lange durch verschiedene Massnahmen laufen mussten.
Gabriel: Das hatte die Folge, dass die Kinder mit einem viel höheren Problemdruck ins Heim kamen, als er bei einer frühen Platzierung vorgelegen hätte. Statt auf Ideologien muss ein solches System auf Evidenzen aufbauen. Nur so kann man erfahren, welche Massnahme welchen Effekt hat auf ein Kind und seine Familie.
Eine Kritik der DAF ist, dass sie nun selbst Geld bei den leiblichen Eltern einfordern müssen. Das belastet das ohnehin nicht einfache Verhältnis. Warum treiben nicht die Gemeinden das Geld ein?
Woodtli: Ich verstehe diese Vorbehalte. Aber faktisch haben sie dies bis jetzt schon mehrheitlich gemacht, weil die meisten Angebote über die Sozialhilfe finanziert werden und die Gemeinde damit automatisch involviert ist. Ich gehe davon aus, dass es auch weiterhin in vielen Fällen die Gemeinde sein wird, welche die Finanzierung übernimmt.
Dennoch wird hier ein gewisser Druck auf die Pflegefamilien abgewälzt.
Woodtli: Theoretisch könnte in Zukunft auch das AJB dieses Inkasso machen, wie wir es schon bei Ausbildungsbeiträgen und bei der Alimentenhilfe machen. Aber dafür würden wir einen gesetzlichen Auftrag benötigen.
Neu kann die Jugendhilfe bis zum 25. Geburtstag verlängert werden. Aber sie muss nahtlos erfolgen, und ein Bedarf muss plausibel gemacht werden. In Care-Leaver-Kreisen werden diese Bedingungen kritisiert. Wäre eine flexible Lösung nicht realistischer?
Reimer: Wir haben viele biografische Interviews mit jungen Erwachsenen durchgeführt. Was deutlich wurde, ist dieses grosse Gefühl bei vielen mit 18: Wenn es endlich keine Sozialarbeitenden mehr gibt, dann ist alles gut und normal. Dabei geht es dann oftmals erst los mit den Schwierigkeiten. Interessant finde ich darum die Lösung in Kanada. Dort können Care Leaver ihre Voucher beziehen und diese flexibel einlösen, wenn sie nach Beendigung der Kindesschutzmassnahmen eine Beratung wollen. Sie müssen das nicht vorab festlegen.
Woodtli: Bei uns sind die Voucher verbindlicher. Aber ich habe früher selbst ein Jugendheim geleitet und nur selten Fälle erlebt, in denen jemand partout keine Sozialarbeitenden mehr sehen wollte. Ich bin gegen zu viel Paternalismus. Jeder und jede hat das Recht darauf, es allein zu probieren.
Gabriel: Das Gesetz geht mit den neuen Möglichkeiten, die Jugendhilfe zu verlängern, in die richtige Richtung. Wir sollten dabei aber nicht vergessen, die Nachhaltigkeit der Hilfen vor dem 18. Geburtstag zu stärken. Führen die Hilfen dazu, dass sich die jungen Menschen gesellschaftlich gut integrieren können? Diesen Fokus hat man ein Stück weit vernachlässigt.
Wie wird oder sollte sich das neue Gesetz nun entfalten?
Woodtli: Mit dem neuen KJG sind Rahmenbedingungen geschaffen worden, um den Service public weiterzuentwickeln. In welche Richtungen das gehen wird, wird sich erst noch zeigen und ist unter anderem Gegenstand der Gesamtplanung.
Gabriel: Das neue Gesetz bringt Rechtssicherheit und beseitigt falsche ökonomische Anreize. Es ist sehr zu hoffen, dass dies schweizweit eine Signalwirkung hat.
Reimer: Die Herkunftselternarbeit ist im neuen Gesetz noch nicht klar geregelt. Das muss in den nächsten Jahren – oder Jahrzehnten – mehr in den Fokus rücken.